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A favela como potência: a importância de um novo olhar da gestão pública para o desenvolvimento do Rio de Janeiro

*Por Camila Rocha

Na passagem de 2020 para 2021 viralizou um vídeo da praia de São Conrado [1] cheia de plásticos e lixos no mar e na areia. Para além dos lixos comumente encontrados na praia em uma virada de ano, uma forte chuva caiu na cidade do Rio de Janeiro, revelando, mais uma vez, a fragilidade da cidade quando o assunto é chuva e saneamento básico. Pouco se fala, no entanto, que esse amontoado de lixeira na praia também se deriva dos esgotos e lixões da favela da Rocinha.

Hoje, a maior favela do país, localizada na zona sul e entre os três bairros mais ricos da cidade, possui lixões e esgotos a céu aberto em quase toda sua extensão, que deságua na praia de São Conrado [2]. A forte chuva do início do ano, assim como toda vez que chove consideravelmente, deixou suas marcas na favela: ruas inundadas, esgoto transbordando e lixos em toda parte. Assim, neste ano novo, não foram só os moradores da Rocinha que sofreram com as consequências da falta de saneamento básico dentro da favela. A cena da praia de São Conrado cheia de lixo serve, também, como um sinal de alerta à gestão pública e à população de forma geral: é preciso olhar para as favelas para que a cidade do Rio de Janeiro se desenvolva plenamente.

Segundo o Censo de 2010, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a cidade do Rio de Janeiro concentra a maior população em favelas do Brasil. A capital fluminense possuía 1,4 milhões de habitantes morando em 763 favelas – contingente de moradores que correspondia a 22% da população carioca. Em pesquisa preliminar mais recente, o IBGE mostrou que, em 2020, existiam 778 favelas na cidade do Rio de Janeiro – quinze a mais em relação aos últimos dez anos -, com mais 453,6 mil habitações nessas localidades.

Com esses números, podemos ver que os moradores de favela são parte importante da cidade, mas não só em números. O morador(a) de favela faz parte do dia a dia e do funcionamento regular da cidade: é a diarista, é a manicure, é o motorista do ônibus, é a “tia da limpeza” ou o “moço do cafezinho”. É aquele ou aquela que está em nosso dia a dia, mas que muitas vezes parecem “invisíveis” – não só para a população como para o Estado. Paralelamente, é, também, parte da população carioca mais vulnerável em relação a doenças respiratórias, como a tuberculose [3], desastres naturais, habitações irregulares e recorrente ausência do Estado para melhoria e desenvolvimento local.

A crise causada pelo coronavírus mostrou e agravou ainda mais aquilo que já sabíamos que existia, mas que fica ainda mais evidente diante de uma crise sanitária e, consequentemente, socioeconômica: a extrema desigualdade vivida nas favelas colocou seus moradores em uma situação de extrema vulnerabilidade, tanto sanitária quanto financeira. Muitos perderam seus empregos, tiveram que deixar de trabalhar para cuidar de seus filhos, ou até mesmo perderam entes próximos por causa da doença. Em pesquisa realizada pelo DataFavela, 86% dos consultados afirmaram que, caso seguissem as recomendações de distanciamento social, eles teriam dificuldades de comprar comida e itens necessários para sua sobrevivência. Nesse contexto, muitos moradores precisam se expor ao vírus para trabalhar e sustentar suas famílias.

Em relação ao Auxílio Emergencial, 68% das famílias entraram com pedido pelo benefício e em 96% dos casos o dinheiro foi utilizado para a compra de produtos de higiene e limpeza e alimentos. Reforçando a vulnerabilidade das famílias, que, possivelmente, com o fim do benefício entrarão em situação de extrema pobreza, com dificuldades com dificuldades de cobrirem suas necessidades básicas. Nesse quadro, a atuação de Organizações não governamentais (ONGs), por exemplo, foi crucial para o suporte a essas famílias na situação de crise financeira e sanitária em que vivemos. Ou seja, a necessidade da presença dessas organizações no suporte às famílias em situação de vulnerabilidade evidencia a ausência do Estado nesses territórios.

A marginalização da favela, que é comumente reduzida a territórios precários, ilegais, desordenados, inseguros e é estereotipada como territórios ilegítimos das cidades, tem como consequência o chamado “círculo vicioso da pobreza”. Processo este que se caracteriza pela retroalimentação das regiões menos desenvolvidas, nesse caso as favelas, tendo como resultado a manutenção desse ciclo de não desenvolvimento local e continuidade da pobreza – podendo, inclusive, ampliar as desigualdades entre as regiões mais e menos desenvolvidas. É preciso, nesse sentido, um projeto de olhar, cuidar e investir na favela como um lugar de potência. A potência que faz com que a população favelada se reinvente e resista a vida, por meio da arte, abrindo seu próprio negócio, conseguindo aprovação em uma universidade etc., mesmo diante das adversidades.

O lugar de potência, que, meio a essa reinvenção, consegue gerar renda e emprego internamente – com o surgimento de pequenas mercearias, salões de beleza, lojas de roupas, entre outros, que se multiplicam em todo seu entorno. Esses pequenos negócios, no entanto, não limitam seu impacto às favelas, influenciando o aquecimento da economia carioca como um todo – isso diante do alto nível de desemprego e, consequente, informalidade existente na cidade, que se intensifica quando falamos em favelas. Além disso, a favela também é instrumento de inserção no mercado de trabalho de muitos migrantes rurais – de modo que essa inserção aumenta o nível de emprego na cidade, inclusive formal, e a renda da população local.

Vale ressaltar, nesse sentido, que parte significativa da população que vive em situação de pobreza decide por iniciar um negócio ao invés de buscar um emprego devido à falta de escolaridade e qualificação necessária para se inserir no mercado de trabalho. Cabe diferenciar, no entanto, o chamado empreendedorismo por oportunidade e o empreendedorismo por necessidade. O primeiro diz respeito ao movimento de iniciar uma empresa com a perspectivas de novas oportunidades de negócios, enquanto o segundo se refere aos empreendimentos criados como estratégia de sobrevivência – com mão de obra menos qualificada, menos produtivos e menos propensos ao crescimento e criação de novos postos de trabalho. O empreendedorismo por necessidade é visto com mais frequência em favelas e regiões de baixa renda, reforçando o sentido de retroalimentação da pobreza, visto que, mesmo com novos e empreendimentos e geração de renda local para sustentar suas famílias, os moradores tendem a se manter em um patamar de desigualdade, com baixa escolaridade, empregos subvalorizados e de baixa qualidade, mantendo a estrutura desigual e de pobreza nas comunidades.

Isso se relaciona com outro fator importante a ser destacado: a condição escolar dos moradores de favela. O acesso ao sistema educacional tende a ser segregado entre os moradores de favela e não moradores – ou seja, filhos de residentes em favelas recebem educação inferior em relação aos demais e, futuramente, tendem a receber menores salários. Com isso, Ferreira et al. (2016) mostra que uma maior integração escolar tem efeitos positivos para o desenvolvimento da cidade a longo prazo. Segundo o estudo, inserir residentes e não residentes de favelas em um mesmo ambiente escolar reduz, a longo prazo, a proporção de residentes em 13%, além de proporcionar o aumento nos ganhos salariais dos alunos futuramente. Movimento este que poderia levar ao interrompimento do círculo vicioso da pobreza enfrentado pelas famílias faveladas, ainda mais quando estamos falando de uma população proporcionalmente mais jovem quando comparado ao resto da cidade.

Desse modo, a favela, que muitos entendem como um problema, poderia e deveria ser vista como solução. Pode ser um passo importante a ser dado para um desenvolvimento sustentável da cidade – com redução das desigualdades, pobreza e melhorias de bem estar da população. Esse texto, portanto, tem caráter introdutório e busca ressaltar a importância de olhar para a favela quando se pensa a cidade do Rio de Janeiro e o desenvolvimento socioeconômico da população.

A atuação do Estado é crucial no combate às desigualdades existentes na cidade. Desigualdade esta que pode ser mitigada com melhorias no saneamento básico, uma política de habitação adequada, investimento em educação e transporte, entre tantas outras áreas. Investimentos que poderiam levar a reduzir acontecimentos como o do acúmulo de lixos nas praias, esgotos entupidos, ocorrências de desastres naturais e uma consequente redução da proliferação de doenças entre a população diante da melhoria de vida dos moradores. Além de, com a melhoria da condição educacional da cidade, ser possível levar ao desenvolvimento da mão de obra local, estimular a economia e, ainda mais, servir como prevenção da entrada de jovens na criminalidade. A atuação estatal, em um contexto de pandemia, poderia dar suporte econômico e financeiro para as famílias que vivem nas favelas, pensando e colocando em prática formas de minimizar a contaminação, e possibilitando a essa população seguir as políticas de distanciamento social necessárias – refletindo diretamente na evolução da contaminação na população de toda a cidade.

Graduanda em Economia pela UFRJ, Camila Rocha possui experiência profissional em estudos econômicos voltados para elaboração de políticas públicas, além de ter atuado como assistente de pesquisa com foco em indústria e comércio exterior.

*As opiniões expressas neste texto são de exclusiva responsabilidade do autor.

** Foto de divulgação: Unsplash

Notas de Rodapé

[1] Ver: https://g1.globo.com/rj/rio-de-janeiro/noticia/2021/01/04/praia-de-sao-conrado-tem-onda-de-lixo-apos-temporal-video.ghtml

[2] Ver: https://oglobo.globo.com/rio/governo-promete-implantar-rede-para-captar-esgoto-na-rocinha-que-sofre-com-questao-do-saneamento-23547444?GLBID=19b6422a98d5805b438a51f10ec8d10aa4a665650306b704650333672732d4738714e38777776494c59465672786250436c716b3930346e426d6e56614d5151693063346e6d49353565767046663538667a754152375830364d5452564f49764c7848695f38673d3d3a303a65636f6e6f6d69612e666564657261616f

[3] Ver: https://agencia.fiocruz.br/favelas-e-periferias-do-rio-de-janeiro-sofrem-com-tuberculose

Referências Bibliográficas

[1] DE SOUZA, Jailson et al. As favelas como territórios de reinvenção da cidade. Cadernos do Desenvolvimento Fluminense, n. 1, p. 115-126, 2013.

[2] DE MEDEIROS, Bruna Taize; DEPONTI, Cidonea Machado; KIST, Rosane Bernardete Brochier. O círculo vicioso da pobreza no Brasil: uma análise da estratégia do programa bolsa família nos municípios do Corede do Vale do Rio Pardo. Revista Grifos, v. 26, n. 42, p. 47-75, 2017.

[3] FRANCO, Marielle. UPP–A redução da favela a três letras: uma análise da política de segurança pública do estado do Rio de Janeiro. 2018.

[4] FERREIRA, Pedro C.; MONGE-NARANJO, Alexander; TORRES DE MELLO PEREIRA, Luciene. Of cities and slums. FRB St. Louis Working Paper, n. 2016-22, 2016.

[5] OLIVEIRA, Juliana. A importância das micro e pequenas empresas para a cidade do Rio de Janeiro. RioMais, Rio de Janeiro, 2021. Acesso em: 12/02/2021. Ver em: < https://riomais.org/a-importancia-das-micro-e-pequenas-empresas-para-cidade-do-rio-de-janeiro/>

[6] NERI, Marcelo Cortes. Trabalho e condições de vida nas favelas cariocas. 2007.

[7] CERQUEIRA, Daniel Ricardo de Castro. Trajetórias individuais, criminalidade e o papel da educação. 2016.

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O Rio Invisível: Pessoas em situação de rua e o Programa Habitação Primeiro (Parte 2/2)

*Por Ana Luiza Pessanha e Larissa Montel

Segundo o Decreto nº 7.053, de dezembro de 2009, que institui a Política Nacional para a População em Situação de Rua, este grupo é definido como:

“grupo populacional heterogêneo que possui em comum a pobreza extrema, os vínculos familiares interrompidos ou fragilizados e a inexistência de moradia convencional regular, e que utiliza os logradouros públicos e as áreas degradadas como espaço de moradia e de sustento, de forma temporária ou permanente, bem como as unidades de acolhimento para pernoite temporário ou como moradia provisória.”

Com esta definição ampla, muito se é debatido sobre a quantidade de pessoas em situação de rua hoje no Brasil. Não existe um censo amplo que dê números concretos sobre essa parcela da população. As estimativas existentes apontam para mais de 100 mil pessoas nessa situação no país em 2016, enquanto levantamento da Defensoria Pública do Rio de Janeiro indica que para o município esse número correspondia a 15 mil pessoas, inferior apenas ao da cidade de São Paulo. Com o número de desempregados se mantendo acima de 11 milhões desde 2016, além de um cenário geral de precarização da vida, é perceptível o aumento daqueles que fazem da calçada um abrigo.

A população em situação de rua enfrenta uma série de desafios para além do desemprego, como a violência, negação de acesso a espaços, pertences furtados ou retirados à força por agentes públicos, saúde mental fragilizada e políticas restritivas em relação ao uso de álcool e drogas. As políticas públicas implementadas até o momento assumem em sua maioria um viés moralista e condenatório da situação de rua, não trabalhando as raízes do problema.

Os principais fatores de permanência na rua são a dependência química, uma falsa sensação de liberdade, questões de saúde mental (depressão, baixa autoestima, transtornos decorrentes do uso prolongado de álcool e outras drogas) e a falta de oportunidades de moradia e emprego. A maior parte das políticas públicas adotadas até o momento se mostram ineficazes por não levarem a globalidade e interseccionalidade desses fatores em conta. Os abrigos públicos e as casas terapêuticas trabalham com uma abordagem da abstinência para tratamento de dependência química, além das rígidas regras de convivência (horário para acordar, comer, dormir, etc). As políticas públicas de redução de danos, com implementação dos CAPS-AD e Consultórios na Rua focados em redução de danos têm tido um efeito positivo no tratamento da população em situação de rua dependente química.

O maior obstáculo se encontra nas políticas de moradia. Além de um direito humano, a casa é um elemento estabilizador, que abre espaço para que os demais fatores de ida e permanência nas ruas possa ser trabalhado. Hoje, as políticas de reinserção social para população em situação de rua adotam um modelo etapista, onde a casa seria a última conquista, o “prêmio final” após uma série de desafios vencidos. Essas políticas têm se mostrado ineficientes, porque as demais etapas trabalham em uma abordagem limitada, como apresentado acima.

Nesse contexto, surgiu o Programa Housing First (Habitação Primeiro, em português), um modelo focado em moradias individualizadas e serviços de suporte para a população em situação de rua. Seus resultados são comprovadamente eficientes nos países onde é política pública, tais como Espanha, Canadá, EUA, entre outros. Neste modelo, a moradia se torna um ponto de partida, e não o destino final. Seus elementos chave são: 1. O oferecimento de moradia em primeiro lugar e sem tempo determinado; 2. Moradias individualizadas e com o atendido fazendo parte do processo de escolha; 3. Variedade de serviços disponíveis (mas não obrigatórios) para aumentar o bem-estar individual; 4. Equipe de apoio para acompanhar a pessoa em sua reinserção; 5. Foco na autonomia do indivíduo.

O Projeto RUAS é uma ONG carioca que atua com o objetivo de demolir barreiras e gerar oportunidades para todos em situação de rua desde 2014. Seu fundador, Murillo Sabino, conheceu o Housing First em 2016, após passar um mês em imersão na ONG reStart, em Kansas City, como um resultado do prêmio YLAI (Young Leaders of the Americas Initiative). Nos últimos três anos, a organização tem investido seu tempo, equipe e recursos em aprender mais sobre o modelo e aplicá-lo no contexto brasileiro. Já foram 4 pilotos, 1 intercâmbio para a Espanha, diversas participações em eventos e muito estudo para a implementação.

O maior caso de sucesso hoje é o de Vera, que participou do Housing First – aqui adaptado para Habitação Primeiro – por meio de uma campanha de financiamento coletivo, “uma casa para Vera”. Após 2 anos, Vera permanece em sua casa, investindo em sua educação e trabalho. Nos últimos anos, o número de avaliações de impacto do programa Housing First tem aumentando de maneira relevante, principalmente nos EUA. Um dos maiores centros de pesquisa envolvidos em avaliações de políticas públicas, o JPAL, publicou recentemente uma síntese dos resultados de quarenta avaliações rigorosas de dezoito programas distintos relacionados à prevenção e redução de desabrigados na América do Norte. As principais evidências encontradas foram:

  1. Efeitos positivos de intervenções que fornecem variedade de serviços como assistência financeira, aconselhamento e apoio legal nas famílias com risco de perder suas casas, embora ainda seja necessário pesquisas mais profundas a respeito de melhor focalização.
  2. A representação legal de inquilinos que enfrentam despejo é promissora para melhorar os resultados relacionados aos tribunais e reduzir despejos, embora sejam necessárias mais pesquisas sobre quais tipos de táticas e programas legais são eficazes.
  3. Assistência financeira habitacional permanente aumenta a estabilidade da moradia para indivíduos com doença mental grave e para veteranos que enfrentaram desabrigo. Em relação a outros grupos de pessoas, as evidências ainda não limitadas e inconclusivas.
  4. Embora a recolocação habitacional rápida seja uma solução potencialmente custo-efetiva para fornecer acesso rápido à habitação, as evidências a respeito do impacto de tais políticas na estabilidade habitacional de longo prazo ainda são limitadas e inconclusivas.
  5. A assistência habitacional subsidiada a longo prazo, na forma de vouchers de moradia, ajuda as famílias de baixa renda a evitar a falta de moradia e a permanecerem estáveis.

Apesar de alguns resultados positivos apontados pelo estudo acima, pesquisas adicionais sobre a eficácia de outras estratégias para reduzir a falta de moradia ainda são necessárias, uma vez que há lacunas na literatura de avaliações de programas de prevenção ou assistência à população em situação de rua. Uma outra avaliação do Housing First está atualmente em andamento na cidade de Santa Clara, Califórnia.  Embora tenha uma das maiores rendas médias dos EUA, o município também possui a nona maior população em situação de rua do país e a maior população de pessoas que sofrem de falta de moradia que não ficam em abrigos. As barreiras enfrentadas pelos desabrigados na obtenção e manutenção de moradias têm se tornado mais difíceis, uma vez que as taxas de aluguel aumentaram em mais de 50% desde 2011.

Considerando tal cenário, está sendo implementado um programa de realojamento rápido, cujo critério de elegibilidade consiste em adultos solteiros que tenham pontuação intermediária em uma avaliação de vulnerabilidade. Após selecionados os participantes (chamado grupo de tratamento), a instituição responsável pela avaliação irá oferecer um subsídio progressivo de assistência de aluguel, a fim de facilitar a transição de cada pessoa de volta à habitação. Os participantes de recolocação rápida em geral serão alojados em 60 dias e essa assistência pode durar até dois anos. O programa custa cerca de US$ 15.000 ao ano por beneficiário, incluindo serviços de suporte e assistência de aluguel. O grupo de comparação (não tratados), por sua vez, receberão cuidados usuais, consistindo em abrigos de emergência, passes de ônibus, unidades móveis médicas e encaminhamentos para organizações comunitárias que fornecem programas de emprego, educação e bem-estar.

Os pesquisadores examinarão os dados do município quanto ao impacto do programa em quatro tipos de resultados: estabilidade da habitação, saúde, crime e benefícios públicos. Os indicadores usados ​​para medir a estabilidade da moradia incluirão a taxa de uso do serviço para pessoas em situação de rua, entrada e duração em abrigos, existência e permanência de um endereço formal e excesso de mudanças de moradia. Os indicadores de saúde incluirão qualquer hospitalização, além de consultas ambulatoriais e psiquiátricas. Os indicadores para os resultados do crime incluirão o número e o tipo de prisões e o número de dias passados ​​na prisão. Por fim, os indicadores de uso de benefícios públicos incluirão o recebimento de qualquer tipo de assistência pública e o total gasto em cada benefício.

Embora seja de extrema importância que os formuladores de políticas públicas acompanhem de perto essas avaliações de impacto mundo afora, é preciso ter cuidado com a chamada validade externa dos estudos, isto é, a capacidade que o pesquisador tem de generalizar os resultados de uma intervenção para outros contextos não necessariamente similares.

O déficit habitacional é um problema estrutural das sociedades atuais. Podemos encontrar pessoas vivendo nas ruas em praticamente todos os países do mundo. Por isso, não existem soluções simples ou caminhos únicos para resolver essa questão. Além das políticas de moradia, a existência de ações que trabalhem o cuidado do indivíduo de forma integral possui muitos benefícios. Caminhando ao lado das políticas de assistência social e saúde, projetos sociais e instituições do terceiro setor têm mostrado um impacto positivo na reinserção social da população em situação de rua.

O Projeto RUAS atua com atividades semanais de conexão da população em situação de rua e residentes dos bairros em seu entorno, por meio de rodas de conversa em praças públicas. Em suas ações, busca trabalhar em três níveis para gerar oportunidades a este público. Em uma esfera mais individual, atua no fortalecimento da autoestima e autonomia da população em situação de rua, por meio de atividades de informação e estímulo, conectando-os aos serviços existentes e promovendo espaços de escuta. Em uma esfera coletiva, proporciona um impacto nos residentes que participam como voluntários das atividades, quebrando estereótipos ligados à situação de rua, trazendo um novo olhar sobre a questão. Por fim, em um espaço mais estrutural, busca incidir na construção de políticas públicas efetivas para este público, participando de fóruns e colegiados de debate e construção política.

A interseção entre políticas paliativas e estruturais é fundamental para o desenho de uma política pública eficaz na redução do número de pessoas em situação de rua, tanto no curto como no longo prazo. Dessa forma, como próximo passo dessa série de textos, iremos analisar a evolução do orçamento da cidade do Rio dedicado a políticas para essa população e os tipos de medidas implementadas pelas administrações recentes. A partir desse diagnóstico, podemos avaliar os acertos e erros de políticas passadas e pensar novas formas de atuação, utilizando orçamento público e parcerias público-privadas. Sempre há espaço para pensarmos em políticas mais eficazes e eficientes, que considerem as diversas óticas desse problema social.


Ana Luiza Pessanha é membro da Iniciativa RioMais. Economista pela UFRJ com foco em Pobreza e Desigualdade, é criadora e coordenadora do Núcleo Executivo de Políticas Públicas do Movimento Acredito na cidade do Rio de Janeiro.


Larissa Montel é graduada em Relações Internacionais pela UNESP. Mestre em Políticas Públicas em Direitos Humanos pela UFRJ. Gestora Estratégica do Projeto RUAS. É também parte da coordenação do Fórum Permanente sobre população adulta em situação de rua do Rio de Janeiro.


* As opiniões expressas neste texto são de exclusiva responsabilidade do autor.
** Foto de Divulgação: Jon Tyson/Unsplash

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O Rio Invisível: Evolução dos indicadores de pobreza extrema e pessoas em situação de rua (Parte 1/2)

*Por Ana Luiza Pessanha e Larissa Montel

Em períodos de crise econômica, um dos primeiros efeitos a ser percebido pela população é o aumento do número de conhecidos desempregados e do número de pessoas em situação de rua nos lugares onde frequenta. Se você é carioca e circula pelas ruas da cidade, então certamente tem notado que nos últimos anos a criatividade das pessoas que estão em busca de fontes de renda se tornou cenário comum no cotidiano. Tem cantores de rap, vendedores dos mais inusitados utensílios, dançarinos fantasiados de personagens da Marvel e declamadores de poesia. Todos em uma tentativa honesta de conseguir alguns trocados. Curiosamente, as pessoas mais vistas pela população são as mais invisíveis para o Estado.

Não obstante observações pessoais possam ser precursoras de boas ideias, quando pensamos em política pública a primeira etapa do processo deve constituir de um diagnóstico correto do problema a ser enfrentado. Nesse sentido, o objetivo desse texto é apresentar ao leitor carioca a evolução dos dados a respeito de pessoas em situação de pobreza extrema e em situação de rua, respectivamente. Posteriormente, faremos uma breve revisão preliminar da literatura a respeito de possíveis intervenções a serem consideradas pelos formuladores de políticas públicas, respeitando diagnósticos locais do município do Rio, restrições fiscais e objetivos sociais.

Em relação aos dados, iremos comparar a evolução do número de domicílios em situação de pobreza a partir de duas bases de dados: Microdados do Cadastro Único, realizado pela Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI) e a PNAD Contínua anual, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Uma das principais diferenças entre as duas bases corresponde ao tempo em que o órgão executor acompanha a mesma família. No primeiro caso, a família que possui renda familiar por pessoa até metade de um salário mínimo é acompanhada por tempo indeterminado, desde que mantenha seu cadastro ativo. Este cadastro constitui pré-requisito para se tornar beneficiário de alguns programas sociais como Bolsa Família, PRONATEC, Carteira do Idoso e outros. No caso da PNAD Contínua, o IBGE acompanha o mesmo domicílio por apenas cinco trimestres e não possui nenhuma vinculação com programas de governo, tendo como único objetivo a divulgação de estatísticas robustas a respeito de variáveis como demografia, mercado de trabalho e educação.

O mapa 1 abaixo mostra a distribuição por área administrativa de domicílios beneficiários do Programa Bolsa Família. Os microdados do Cadastro Único não fornecem informação sobre o bairro que a família mora. Assim, utilizamos o Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) no qual a família realizou o cadastro como proxy para a área administrativa na qual ela reside. A distribuição de cores do mapa é baseada na escala da proporção anual de domicílios que receberam o benefício em 2018. Algumas famílias, no entanto, não tinham informações do CRAS em que foi realizado o cadastro, o que explica a atribuição de NA’s para algumas áreas administrativas.

Para ver a evolução histórica desse indicador entre os anos de 2013 e 2018, clique no ícone vermelho da área desejada. A análise do mapa nos mostra que as áreas administrativas de Campo Grande. Rocinha, Méier, Vila Isabel, Copacabana, Botafogo, Rio Comprido, São Cristóvão, Centro, Portuária, Ramos, Penha, Vigário Geral e Ilha do Governador tiveram queda da proporção de famílias beneficiárias ao longo do período analisado. As exceções a esse padrão são as áreas de Santa Cruz, Bangu, Complexo do Alemão, Anchieta, Pavuna e Barra da Tijuca, que apresentam aumento da participação, e as áreas de Guaratiba, Jacarepaguá, Realengo, Tijuca e Irajá, que apresentaram aumento entre 2013 e 2017 e pequena queda de participação em 2018.

MAPA 1 – Distribuição por área administrativa dos domicílios beneficiários do Bolsa Família (2018)

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Outro indicador importante é a evolução da renda familiar por pessoa (RFPC) por área administrativa e por faixa de renda. Para isso, as famílias foram divididas em quatro tipos de renda: (i) Famílias com RFPC inferior a R$89, valor equivalente à linha de extrema pobreza do Governo Federal; (ii) Famílias com RFPC entre R$89 e R$178 (linha de pobreza do Governo Federal); (iii) Famílias com RFPC entre R$178 e R$522 (meio salário mínimo); (iv) Famílias com RFPC superior a R$522. Os mapas 2, 3, 4 e 5 mostram a distribuição geográfica para o ano de 2018 de cada uma dessas faixas de renda, respectivamente. As instruções para análise desses mapas são análogas às do mapa anterior.

Comparando a distribuição das famílias do mapa 2, observamos que as áreas de Santa Cruz, Guaratiba, Barra da Tijuca, Bangu, Tijuca, Méier, Complexo do Alemão, Realengo, Anchieta, Pavuna e Irajá apresentaram aumento da participação de famílias com renda mensal por pessoa inferior a 89 reais. Quando olhamos para o segundo nível de renda passível de benefício do Bolsa Família (mapa 3), observamos que o padrão do mapa anterior se repete, com a inclusão da área administrativa de Campo Grande.

MAPA 2 – Distribuição por área administrativa dos domicílios beneficiários do Bolsa Família (2018): Famílias com RFPC inferior a R$89, valor equivalente à linha de extrema pobreza do Governo Federal;

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MAPA 3 – Distribuição por área administrativa dos domicílios beneficiários do Bolsa Família (2018): Famílias com RFPC entre R$89 e R$178 (linha de pobreza do Governo Federal);

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MAPA 4 – Distribuição por área administrativa dos domicílios beneficiários do Bolsa Família (2018): Famílias com RFPC entre R$178 e R$522 (meio salário mínimo)

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MAPA 5 – Distribuição por área administrativa dos domicílios beneficiários do Bolsa Família (2018): Famílias com RFPC superior a R$522

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A análise comparativa dos três mapas anteriores nos sugerem que há uma boa focalização do Programa Bolsa Família, com exceção das áreas administrativas do Méier e de Campo Grande, que apresentaram um aumento da participação de domicílios com RFPC dentro do limite do programa que não foi acompanhado de um aumento da proporção de famílias beneficiárias. Nesse sentido, faz-se necessária uma investigação mais detalhada dessa lacuna, de forma a identificar se há um processo de vazamento (famílias com RFPC maior que R$178 recebendo o benefício) ou uma falta de cumprimento das condicionalidades atreladas ao programa.

Com os dados da PNAD Contínua, observamos a evolução da probabilidade de um domicílio estar em condição de extrema pobreza (Renda domiciliar por pessoa de até R$151) ou pobreza (Renda domiciliar por pessoa entre R$151 e R$S 438) na última entrevista, dado que estava na mesma condição na primeira entrevista. Ou seja, estamos comparando a evolução de um indicador inter-anual de mobilidade social para os anos 2015-2016, 2016-2017 e 2017-2018. O período curto de análise decorre de limitações das bases de dados disponíveis, uma vez que o IBGE só incluiu a quinta entrevista a partir de 2016 e as informações de renda familiar total (incluindo benefícios do governo, aposentadoria, salário e outras fontes de renda) só estão disponíveis na base de dados anual. As linhas de pobreza, por sua vez, correspondem àquelas estabelecidas pelo Banco Mundial, de US$1,9 e US$5,5 diários por pessoa, respectivamente.

O gráfico 1 abaixo mostra a evolução desse indicador de mobilidade. A probabilidade de um domicílio extremamente pobre em 2015 permanecer nessa condição em 2016 era de aproximadamente 13%. No caso da pobreza, essa probabilidade era de 38%. Já no ano de 2017, as probabilidades de um domicílio permanecer na mesma situação no ano seguinte eram de 22%, no caso de extrema pobreza e de aproximadamente 41%, no caso de pobreza. Colocando uma lupa nas características dos domicílios que ascenderam socialmente, a porcentagem de domicílios que eram chefiados por mulheres e que saíram da condição de extrema pobreza caiu de 41% para 29,5%. No caso dos domicílios que deixaram de ser pobres, essa porcentagem aumentou de 21% para 28,5%

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No que se refere ao mercado de trabalho, do total de domicílios que saíram do status de extrema pobreza em 2015-16, apenas 37% tinham chefe de domicílio que estava desempregado na 1ª entrevista e se tornou ocupado na 5ª visita. Já entre 2017 e 2018, esse valor subiu para 54,5%, sugerindo que houve alguma melhora no mercado de trabalho para essas famílias extremamente pobres. No caso dos domicílios pobres, houve uma queda de 1,5 pontos percentuais nesse indicador, saindo de 21% para 19,5%. Tais resultados indicam que, para os domicílios pobres, o fator renda do trabalho não foi o principal componente da mobilidade observada.

Analisando o fator escolaridade do chefe, do total de domicílios que saíram da extrema pobreza em 2016 vis à vis o ano anterior, 27% apresentaram aumento dos anos de escolaridade do chefe de domicílio. Entre 2017-2018, esse valor caiu para 22,7%. Para as famílias pobres, tal valor apresentou queda de 3 pontos percentuais, saindo de 32% para 29%. Apesar de não termos dados em painel suficientemente longos para uma análise mais robusta da pobreza com as bases de dados disponíveis, esses resultados nos alertam para a questão da pobreza estrutural no Brasil, até agora pouquíssimo estudada.

A análise da pobreza requer uma compreensão de sua multidimensionalidade e a distinção entre sua concepção estática e dinâmica. Em particular, é necessário distinguir os indivíduos que experimentam a pobreza transitória daqueles que sofrem de pobreza estrutural. No primeiro caso, os indivíduos transitam temporariamente por esse estado de pobreza (ou extrema pobreza), devido a fatores estocásticos (aleatórios) ou mudanças na acumulação de ativos e seus respectivos retornos. No que diz respeito à pobreza estrutural, o indivíduo abaixo de uma certa linha de pobreza permanece nesse estado repetidamente ao longo de seu ciclo de vida, devido a condições estruturais e não estocásticas (Carter e Barret, 2006). Entre as características que podem estar associadas à pobreza estrutural estão a escassez de ativos físicos e capital humano, composição demográfica, localização da família e baixa renda no trabalho (Mckay e Lawson, 2002). Nesse sentido, o estudo da pobreza estrutural diz respeito à compreensão da pobreza como um processo dinâmico no qual os pobres têm pouca ou nenhuma mobilidade social. Sem uma análise mais longa e robusta do processo de pobreza, distinguindo-o entre transitória e permanente, não teremos como atacar o problema na sua raiz, isto é, identificando as lacunas no processo de acumulação de ativos produtivos (que geram renda). Os dados apresentados acima nos sugerem que pode haver uma preponderância de mobilidade social temporária ao invés de uma mobilidade conduzida por fatores como aumento da escolaridade dos membros do domicílio e empregos de maior qualidade, que geram uma renda maior e mais estável.

Para além da necessidade de um acompanhamento mais longínquo e aprofundado das famílias pobres, é fundamental que os formuladores de política pública incorporem o conceito de investimento social em seus desenhos de política de combate à pobreza estrutural. Criado a partir do trabalho da presidência holandesa da União Europeia em 1997, tal conceito diz respeito à compreensão da política social como um fator produtivo, isto é, que pode gerar aumento de eficiência na economia mantendo inclusão social. Com o objetivo de atuar frente aos chamados “novos riscos sociais”, atrelados à mudança demográfica, robotização do trabalho e outros fenômenos contemporâneos, o investimento social leva em consideração todo o ciclo de vida dos indivíduos. Nesse sentido, as políticas de investimento social são pautadas na tríade ‘buffers’ (ou ‘colchões’, em tradução livre), ‘Fluxo’ e ‘Estoque’.

O primeiro pilar objetiva assegurar a proteção social, como o Bolsa Família, por exemplo. O pilar do ‘Fluxo’ atua sobre o mercado de trabalho, tentando garantir elevados níveis de participação (principalmente de mães) em empregos de alta qualidade e transições mais suaves entre empregos e/ou entre o desemprego e a ocupação. Por fim, o pilar do ‘Estoque’ está atrelado à capacidade produtiva no futuro, através do aumento do estoque de capital humano e da produtividade (Hemerijck, 2013). Juntando essas três vertentes, as políticas de investimento social buscariam um crescimento autossustentável e inclusivo. Apesar das nítidas dificuldades de desenho e operacionalização dessas políticas, tais vertentes parecem ser um bom começo para enfrentar a crise econômica e o aumento da pobreza que dela resulta.


Ana Luiza Pessanha é membro da Iniciativa RioMais. Economista pela UFRJ com foco em Pobreza e Desigualdade, é criadora e coordenadora do Núcleo Executivo de Políticas Públicas do Movimento Acredito na cidade do Rio de Janeiro.


Larissa Montel é graduada em Relações Internacionais pela UNESP. Mestre em Políticas Públicas em Direitos Humanos pela UFRJ. Gestora Estratégica do Projeto RUAS. É também parte da coordenação do Fórum Permanente sobre população adulta em situação de rua do Rio de Janeiro.


* As opiniões expressas neste texto são de exclusiva responsabilidade do autor.
** Foto de Divulgação: Diego Passadori/Unsplash

Notas de Rodapé
[1] Em dólares PPP de 2011. Valores convertidos em reais pela base de dados da OCDE para consumo privado e deflacionados pelo INPC do Rio de Janeiro para valores de fevereiro de 2020. Disponível em: https://www.oecd.org/sdd/prices-ppp/

Referências Bibliográficas
Carter, M. R. and Barrett, C. B. (2006). The economics of poverty traps and persistentpoverty: An asset-based approach.Journal of Development Studies, 42(2):178–199

Hemerijck, A. Changing Welfare States. Oxford University Press, 2013.

Mckay, A. and Lawson, D. (2002). Chronic Poverty : A Review of Current QuantitativeEvidence CPRC Working Paper No 15 Chronic Poverty Research Centre ISBN Number: 1-904049-14-1.Development, (April):1–28