*Por Bernardo Duque e Manuel Faria
Até o final de 2018, a Operação Segurança Presente era realizada em apenas cinco bairros da cidade do Rio de Janeiro – Lapa, Lagoa, Aterro do Flamengo, Méier e Centro. Entretanto, com a eleição do atual governador, Wilson Witzel, em apenas um ano, o programa se expandiu para quase 20 bairros, abrangendo outros municípios do estado, como Nova Iguaçu e Duque de Caxias.
O Segurança Presente introduz, em pontos específicos da cidade, um patrulhamento por policiais e agentes civis – com coletes característicos – buscando prevenir a atuação de criminosos. Mesmo se tratando de uma política estadual, o programa contou, em diversos momentos, com recursos da prefeitura e de comerciantes do Rio de Janeiro, e dada sua focalização – em bairros notórios da cidade –, apresenta crescente relevância para o município em termos de segurança pública.
Como toda política pública, a alocação de verbas dos contribuintes para o programa significa, necessariamente, deixar de investir esses recursos – ainda mais escassos no cenário de restrições fiscais atuais – em outras políticas de segurança ou de outras áreas (para os familiarizados com o termo, implica num custo de oportunidade). Logo, é importante esclarecer o problema que o programa busca resolver, como ele funciona e a que custos, se ele é a melhor alternativa para resolver o problema identificado, e quais são seus resultados reais.
Este artigo inicia uma série de publicações a respeito do Segurança Presente. Aqui o programa será apresentado, destacadas suas origens e seu funcionamento, e discutido à luz da literatura criminal. Mais especificamente, enfatizando as duas primeiras ondas de implementação: 1) Lapa e 2) Lagoa, Aterro do Flamengo e Méier.
O surgimento do Segurança Presente
O programa surgiu frente à ocorrência de três assassinatos em uma semana no bairro da Lapa – um estudante vítima de latrocínio no dia 1º de dezembro de 2013, um morador de rua assassinado no dia seguinte e um dono de bar da região, também vítima de latrocínio, dias depois. Isso desencadeou pressões vindas dos moradores e dos comerciantes locais para que alguma solução fosse dada ao problema da violência.
Nesse contexto, o Lapa Presente foi anunciado em 17 de dezembro de 2013, duas semanas após a primeira morte, e implementado em 1º de janeiro de 2014, apenas um mês após as ocorrências. Isso sugere fortemente que o desenho do programa se deu de forma responsiva, imediata e não planejada, e que, portanto, sua formulação teve muito mais uma motivação política do que técnica. Ademais, dado o curtíssimo tempo em que a política foi elaborada, pode-se argumentar que dificilmente houve a realização de um diagnóstico (com suficiente rigor) e a consideração de alternativas para se resolver o problema identificado da melhor maneira possível.
A segunda onda de implementação, por sua vez, perpetuando o caráter reativo do programa, foi desencadeada por uma série de crimes em um bairro da zona sul da cidade. Em abril de 2015, um adolescente levou uma facada na Lagoa Rodrigo de Freitas, e no mesmo dia outro homem foi roubado e esfaqueado no local. Porém, o caso de maior destaque à época foi o de um ciclista vítima de latrocínio na mesma região. Os crimes, novamente, desencadearam protestos e pressões vindas da sociedade, o que, em poucos meses, levou à implementação, do Méier Presente, do Lagoa Presente e do Aterro Presente no dia 1º de dezembro de 2015. Estes dois últimos bairros sediariam também eventos nas Olimpíadas em 2016, o que certamente foi considerado para receberem o programa.
O funcionamento da operação
A operação se baseia no patrulhamento ostensivo – isto é, exposto e declarado – e restrito a determinadas ruas do bairro escolhido (proporção pequena em relação ao tamanho total do bairro), assim como na comunicação ativa – estabelecida por meio de disque denúncia específico em cada operação – com moradores e comerciantes locais, a fim de reduzir as oportunidades de se cometer crimes. Ou seja, trata-se de um policiamento preventivo e direcionado cujo objetivo é inibir os criminosos via maior presença policial. Essa ideia é coerente com a explicação racional do crime descrita por Becker (1968), na qual o aumento nas expectativas de apreensão e punição desincentivariam criminosos a cometer delitos, mas oposta às práticas de policiamento reativo – que atua sobre crimes que estão ocorrendo ou que já ocorreram, ao invés de tentar preveni-los – hoje estabelecidas pela Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ).
Em seu projeto piloto – o Lapa Presente –, totalmente financiado pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro, foram alocados policiais militares (PMs) previamente designados, guardas municipais e agentes da Secretaria de Estado do Governo (SEGOV), responsável pelo programa¹. Eram formadas duplas ou trios, sempre com a presença de ao menos um PM e um agente civil, realizando rondas a pé, de bicicleta ou por viaturas (este caso mais raro devido aos custos associados). O agente era responsável somente por filmar as abordagens – sem possuir poder de polícia –, garantindo a chamada “abordagem cidadã”, cujo objetivo era evitar abusos policiais e, ao mesmo tempo, resguardar os agentes de possíveis falsas acusações durante as rondas.
A segunda onda de implementação, por sua vez, foi totalmente financiada pela Fecomércio/RJ, mantendo a lógica do patrulhamento por rondas de duplas ou trios (presente em todos os bairros do programa), porém o efetivo de policiais militares deixou de ser totalmente alocado previamente. Apenas algumas vagas eram fixas a fim de manter a cultura da operação, enquanto as demais eram destinadas – além das disponíveis aos agentes civis – aos policiais militares que quisessem trabalhar durante seus horários de folga. Neste âmbito, o Decreto 45.475 de 27/11/2015 instituiu o Programa de Estímulo Operacional (PEOp), que regulamentava a remuneração de horas extras para policiais militares em operações da Secretaria de Estado. Assim, o programa passou a competir com o já existente Regime Adicional de Serviços (RAS), que remunera a hora extra dos policiais que atuam como reforço no efetivo dos batalhões.
Outro aspecto importante do programa, porém de pouco conhecimento do público, é seu caráter social. Na base das operações de cada bairro há assistentes sociais, responsáveis por atender moradores de rua e usuários de drogas em situações de vulnerabilidade social, acolhendo-os e auxiliando-os.
O que diz a literatura?
No fim da década de 80, surgiu uma nova literatura dentro da área de Segurança Pública, chamada Criminology of Place ou Criminologia do Lugar (em tradução livre). Weisburd (2015) argumenta que com o advento desta nova área, o foco da unidade de análise da criminologia passou das pessoas para as micro localidades. Isto é, antes, tentava-se responder o porquê de as pessoas cometerem crimes, e depois a busca mudou para o porquê de os crimes ocorrerem em determinados locais. Micro localidades são conjuntos de ruas ou segmentos de ruas, ou seja, uma agregação territorial menor que o nível do bairro. No artigo, o autor visa definir uma “Lei da Concentração do Crime”: apenas uma parte pequena do território concentra a maior parte da ocorrência de crimes (chamados de hot spots)².
Em sua revisão de literatura sobre hot spots, Weisburd (2014) indica que há um consenso sobre tal concentração da criminalidade em micro localidades e sobre a efetividade de se atuar sobre elas. Neste âmbito, existem diferentes estratégias para intervir em um hot spot (respeitando as particularidades de cada cidade), com evidências sugerindo eficácia de algumas delas, como por exemplo:
- Patrulhamento por poucos minutos em cada hot spot;
- Rondas aleatórias entre hot spots;
- Patrulhamento a pé em rotas pré-determinadas;
- Medidas sociais preventivas que alteram as características locais.
Além disso, o autor destaca que, de forma geral, a visão da população sobre a legitimidade e a confiança na polícia desempenha um papel importante na efetividade da intervenção por meio da cooperação dos cidadãos.
A intuição por trás do policiamento por hot spots é que estes locais, por uma combinação de motivos (não necessariamente claros), concentram mais oportunidades para os criminosos cometerem delitos do que o restante do território. Portanto, o patrulhamento reduziria estas oportunidades nestes locais, e, com isso, o nível de crime total da cidade. Aqui se fundamenta a hipótese de que o crime também não se deslocaria integralmente (efeito de transbordamento) ao se focalizar o patrulhamento nos hot spots, uma vez que outros locais não seriam tão atrativos para os criminosos.
Na literatura, esta hipótese é somente evidenciada quando se analisa regiões próximas à intervenção³. Quando se considera regiões distantes, entretanto, existem lacunas sobre os efeitos de transbordamento, não sendo claro se há criação de outros hot spots. Ademais, não se sabe quais os efeitos desse tipo de atuação no longo prazo, inclusive se a redução se manteria ou se o nível de criminalidade retornaria ao original.
Nota-se ainda que a maioria dos estudos sobre o tema se limita aos EUA ou a países desenvolvidos, havendo uma carência de evidências quanto a eficiência de tais intervenções em países em desenvolvimento, em especial no Brasil e em seus pares latinos. Isto é, não há clareza se essas evidências também são válidas para países com as características brasileiras (validade externa).
Buscando dar luz a essa lacuna e identificar se haveria mudanças sobre a concentração da criminalidade quando da ocorrência de uma onda de violência, Chainey e Monteiro (2019) analisam 7 municípios⁴ do estado do Rio de Janeiro, dentre eles a capital, nos anos de 2015 e 2016. Os autores dividem as cidades em áreas (células) de 150m x 150m – aproximadamente o tamanho de um quarteirão –, definindo a proporção do território de cada cidade que concentra 25% e 50% do crime (especificamente assaltos). Além disso, testam se o aumento exorbitante do número de roubos entre 2015 e 2016 no estado afetaria tal concentração. Os resultados para a cidade do Rio de Janeiro se encontram na Tabela 1, abaixo.
TABELA 1: Concentração de Assaltos na Cidade do Rio de Janeiro
| Rio de Janeiro | 2015 | 2016 |
| Proporção de células que contém 25% dos assaltos ocorridos | 0,8% | 0,8% |
| Proporção de células que contém 50% dos assaltos ocorridos | 3,3% | 3,5% |
Nela, pode-se ver que apenas 0,8% de todo o território da capital fluminense concentra 25% de todos os roubos da cidade para os anos de 2015 e 2016, passando para algo entre 3,3% e 3,5% quando se considera metade de todos os assaltos cometidos nestes anos. Os resultados encontrados para os outros municípios foram semelhantes⁵, contribuindo com evidências para a Lei da Concentração do Crime, indicando que ondas de criminalidade não afetariam a dinâmica concentradora dos crimes em micro localidades da cidade. Apesar do estudo se restringir a roubos, sabe-se que a tendência concentradora de criminalidade na capital se repete para outros delitos, como furtos, tráfico de drogas, homicídios, entre outros, caracterizando diferentes tipos de hot spots.
Hot Spots no Contexto da Operação
O que foi visto até agora indica que a premissa básica do patrulhamento por hot spots é coerente com a dinâmica de criminalidade da cidade do Rio de Janeiro – i.e., há concentração de crimes em micro localidades. Assim sendo, as diferentes estratégias de atuação sobre estes locais, apresentadas anteriormente, poderiam aumentar a eficácia no combate ao crime em nosso município. Neste âmbito, deve-se notar que o Segurança Presente apresenta muitas das características que definem tais estratégias.
Primeiramente, destaca-se seu patrulhamento direcionado. O programa atua não sobre bairros como um todo, mas se restringe a quarteirões específicos e pré determinados, ou seja, micro localidades. Contudo, frente à sua falta de transparência, não se sabe em que medida estas se configuram como hot spots e se as escolhas dos locais foram baseadas em critérios técnicos ou por influência do setor privado.
Em segundo lugar, o Segurança Presente introduz o patrulhamento ostensivo e a pé. Os policiais e agentes da operação são facilmente identificados por coletes e transitam continuamente nas ruas selecionadas, aumentando a sensação de segurança e afirmando a ocupação do território. Cabe ainda compreender como possíveis efeitos de transbordamento do crime se concretizariam na realidade da cidade do Rio de Janeiro, e se poderiam ser amplificados em face da pré determinação das rotas do patrulhamento, que poderiam ser antecipadas pelos criminosos.
O programa introduz ainda outras estratégias de intervenção em hot spots com ênfase na transformação do espaço público, e aumento da legitimidade e confiança da população nas forças de segurança, condizentes com a literatura. A presença dos assistentes sociais na base das operações, ao auxiliar moradores de rua e usuários de drogas, possui potencial de reduzir oportunidades de se cometer crimes nestas áreas. Em relação à legitimidade e confiança, a “abordagem cidadã”, que resguarda a população de possíveis abusos, e o canal de comunicação direta com os agentes de cada operação podem ser formas de fortalecer a relação do cidadão com o policial.
Nota-se que o Segurança Presente, apresenta uma série de características que definem seu potencial como política de intervenção em hot spot. Contudo, para maximizar seus resultados, frente a restrição de insumos financeiros e físicos, uma condição central deve ser atendida: o programa tem que ser focalizado aonde o crime se concentra.
Não obstante, como discutido anteriormente, não há clareza se as ruas escolhidas pelo programa são as mais violentas dentro do bairro. Tal concentração tampouco seria suficiente, sendo necessário que as áreas beneficiadas pelo programa concentrem o crime na cidade como um todo. Dessa forma, atuar apenas no hot spots do bairro, invés de atuar sobre os hot spots da cidade – ou, no caso mais grave, focalizar o programa em micro localidades que sequer concentram criminalidade – torna o combate ao crime ineficiente e pode servir como agravante da desigualdade de segurança entre os bairros do Rio de Janeiro.
Conclusão
A expansão desenfreada da operação, promovida pelo atual Governo do Estado, pode torná-la ineficiente exatamente por restrições financeiras e de pessoal, assim como por uma possível má focalização. Além disso, questiona-se até que ponto um programa de patrulhamento de larga escala – como o Segurança Presente vem se concretizando – deveria estar sob a responsabilidade de uma secretaria do Governo e não incorporado ao planejamento e atividade da PMERJ.
Conclui-se que o Segurança Presente – mesmo que acidentalmente, devido à falta de planejamento – possui muitas características semelhantes ao policiamento por hot spots, e, portanto, caso focalizado corretamente, se apresentaria como uma política de segurança com potencial de reduzir a criminalidade na cidade. No próximo artigo desta série, será analisada a focalização do programa nas suas duas primeiras ondas. Para isto, serão comparados os índices de criminalidade entre os bairros da cidade, de forma a entender se a implementação foi, ao menos, justificada, discutindo a influência do financiamento privado e outras questões relevantes.
Bernardo Duque é um dos idealizadores da Iniciativa RioMais. Formando em Economia pela PUC-Rio com intercâmbio acadêmico na Universidade de Leeds. Tem experiência profissional em consultoria estratégica de gestão pública e em consultoria econômica com foco em infraestrutura e políticas públicas. Possui também experiência como assistente de pesquisa na área de segurança pública.
Manuel Faria é um dos membros da Iniciativa RioMais. Formando em Economia pela PUC-Rio e certificado em Economia Comportamental pela Universidade de Warwick. Possui experiência profissional no Setor Elétrico e em consultoria econômica nas áreas de infraestrutura e politicas públicas.
* As opiniões expressas neste texto são de exclusiva responsabilidade do autor.
** Foto de Divulgação: Imprensa/Governo do Estado do Rio de Janeiro
Notas de Rodapé
[1] Por um breve período, a responsabilidade do programa foi transferida para Secretaria de Estado de Assistência Social e Direitos Humanos (SEASDH), retornando depois à SEGOV.
[2] Ele ainda tenta definir uma banda para as concentrações de 25% e 50% do crime, usando uma amostra de 8 cidades com características diferentes (como renda, população, número de anos observados, entre outras), dentre elas apenas uma não se localizava nos EUA (Tel Aviv).
[3] Ver Braga et al. (2012)
[4] Rio de Janeiro, Duque de Caxias, São Gonçalo, Nova Iguaçu, Niterói, São João do Meriti e Belford Roxo.
[5] Com exceção de São João do Meriti, que apresentou níveis de concentração também altos, porém menores.
Referências Bibliográficas
Becker, G.S., 1968. Crime and punishment: An economic approach. In The economic dimensions of crime (pp. 13-68). Palgrave Macmillan, London.
Braga, A., Papachristos, A. and Hureau, D., 2012. Hot spots policing effects on crime. Campbell Systematic Reviews, 8(1), pp.1-96.
Chainey, S.P. and Monteiro, J., 2019. The dispersion of crime concentration during a period of crime increase. Security Journal, 32(3), pp.324-341.
Weisburd, D. and Telep, C.W., 2014. Hot spots policing: What we know and what we need to know. Journal of Contemporary Criminal Justice, 30(2), pp.200-220.
Weisburd, D., 2015. The law of crime concentration and the criminology of place. Criminology, 53(2), pp.133-157.
